Argentina y la oportunidad de avanzar hacia los parlamentos electrónicos

Los doctores Mariano Borinsky y Daniel Schurjin Almenar, -directores de la publicación Temas de Derecho Penal y Procesal Penal- realizan un profundo análisis sobre los parlamentos electrónicos en Argentina y la experiencia en distintos países del mundo sobre la utilización parlamentos virtuales en tiempos de pandemia y el COVID-19. Desarrollan las respuestas que el Congreso Nacional podría brindar y detallan las distintas cuestiones normativas y tecnológicas que a tal efecto puedan encontrarse pendientes, ante la necesidad de inscribirse en la puesta en marcha de las sesiones a través de medios electrónicos.

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MARIANO H. BORINSKY(*)

DANIEL SCHURJIN ALMENAR(**)

I - INTRODUCCIÓN

A través de un artículo de reciente aparición(1) tuvimos ocasión de pronunciarnos sobre diversos desafíos que el Poder Judicial comenzó a enfrentar durante lo que va de la pandemia que se desató a raíz de la propagación global del virus SARS-CoV-2, denominado COVID-19 (“coronavirus disease 2019”). Postulamos allí -a modo de sugerencia- más de quince políticas de Estado en materia judicial ante la emergencia sanitaria; y culminamos aquella exposición ponderando el contrapeso que la judicatura debe ejercer en el desempeño de su función, en pos de lograr un equilibrio frente a los otros poderes del Estado, en particular del Ejecutivo, en este momento en el que se restringen -con razón- ciertas libertades, para garantizar que las mismas no se afecten más allá de lo necesario.

Nuestro diseño constitucional le atribuye al titular del Poder Ejecutivo Nacional el carácter de “jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país”(2). La unilateralidad y la esencia unipersonal que lo caracterizan (complementada con la refrendación y legalización de sus actos por parte del jefe de Gabinete y ministros) se diferencian de la naturaleza deliberativa que es propia del Poder Legislativo (compuesto por dos Cámaras, integradas por representantes de múltiple extracción política, partidaria, regional, etaria, de género, etc.) y el Poder Judicial (en lo que se refiere a la Corte Suprema y demás tribunales inferiores de integración colegiada).

De allí que resulte vital para nuestra Nación el adecuado funcionamiento de estos dos poderes (Legislativo y Judicial), que se caracterizan por la pluralidad en su composición y por la necesidad de tener asegurado el máximo nivel de debate posible en el ejercicio de sus funciones. Sobre todo en un época álgida como la actual. En esta ocasión, siempre desde un plano académico y también comparado, nos avocaremos al funcionamiento parlamentario.

Repasemos que el COVID-19 se detectó por vez primera en Wuhan, China, en diciembre de 2019. Su escalada como brote epidémico local devino rápidamente en una pandemia que generó -por un lado- dramáticos alcances letales a nivel mundial, y -por otro- drásticas y repentinas modificaciones en los comportamientos de los seres humanos: generación de nuevos hábitos higiénicos e intensificación de los cuidados sanitarios, distanciamiento físico interpersonal, aislamiento social hogareño, incremento del contacto a través de la tecnología, interrupción de la vida laboral, adaptación repentina de ciertas actividades al trabajo telemático; entre otros.

Bajo el signo de la síntesis trazada resulta evidente que la “enfermedad por coronavirus 2019” marcará un punto de inflexión en la historia de la Humanidad. Sobre todo, si se atiende a que sus consecuencias han colocado a nuestros pueblos -más allá de sus diferencias- frente a escenarios de dificultades globales, determinativas de complicados cuadros de situación en lo sanitario, lo económico-financiero, lo social y lo institucional.

Quizá sea temprano para aventurar las formas que habrán de adquirir los cambios estructurales que veremos a futuro, como producto de las secuelas de lo que estamos transitando, debido a la necesidad de ocuparnos por una serie de realidades que súbitamente afloraron ante nuestras posibilidades, condicionamientos y atrasos como especie.

Dentro del marco descripto pareciera ser imposible relajarnos ante la pandemia y la combinación de factores y circunstancias que se presentan en este dificultoso momento. Sin embargo, aun sin distraernos frente a lo urgente, tal vez quepa dar un paso más y comenzar a pensar en importantes transformaciones institucionales, susceptibles de mejorar el funcionamiento de nuestra sociedad, más allá de la actualidad y sus impostergables apremios.

II - SITUACIÓN PARLAMENTARIA DURANTE LA PANDEMIA EN OTRAS NACIONES

El funcionamiento de los Parlamentos en distintos puntos del mundo se ha transformado en una temática candente. Diversos ensayos e informes recientes dan cuenta de ello y han resumido el modo en que variadas legislaturas del globo se encuentran funcionando pese a los condicionamientos a los que nos somete el COVID-19. De tales estudios(3), sumados los aportes que han sido producto de nuestra investigación surge lo siguiente, a saber:

Alemania: el Parlamento Federal (Bundestag) se mantuvo en funcionamiento, aunque con representaciones reducidas, que son facilitadoras del mantenimiento de una distancia de seguridad sanitaria entre los parlamentarios(4). El sistema de votación es manual, aunque en urnas situadas en zonas seguras en lo que al cuidado de la salud se refiere.

Bélgica: el Parlamento sesiona en condiciones restrictivas bajo un formato telemático. La actividad incluye la comparecencia de los ministros para informar al órgano legislativo sobre los alcances de los decretos dispuestos por el Gobierno. También se trabajó en prever la videoconferencia para organizar audiencias de expertos y limitar la presencia física en las salas de reuniones.

Brasil: su Parlamento fue uno de los primeros en modificar sus reglamentos para avanzar en la instrumentación del teletrabajo. Bajo esa modalidad realiza deliberaciones plenarias virtuales, con temarios previamente acordados por los líderes parlamentarios.

Canadá: su Parlamento adoptó un sistema mixto de sesiones presenciales y remotas.

Chile: el Parlamento comenzó a implementar el sistema de teleconferencia para sesionar en comisión y en pleno. El Senado tuvo su primera sesión por teleconferencia durante los primeros días de abril. Los parlamentarios, además, pudieron emitir su voto remotamente.

Colombia: las comisiones y el pleno funcionan de manera virtual. De hecho, el plenario del Senado sesionó virtualmente por primera vez en su historia para asumir el control político de los decretos promulgados en la emergencia sanitaria por el coronavirus. Sin embargo, el Parlamento aún no logra aprobar la normativa para votar.

Ecuador: la Asamblea Nacional adoptó el Reglamento para la implementación de las sesiones virtuales y el teletrabajo emergente, que permite la celebración de sesiones plenarias virtuales, la votación de los legisladores de forma remota y que las sesiones continúen siendo transmitidas en vivo. Los secretarios de cada comisión fueron capacitados en el uso de sistemas de videoconferencia; la moderación de sesiones virtuales, incluyendo la votación de proyectos; y la transmisión, procesamiento y almacenamiento de información digital.

España: las dos Cámaras del Parlamento adaptaron su funcionamiento, de modo tal que los plenarios se celebran con la sola presencia de los oradores designados por los bloques legislativos y con la participación de un número mínimo de autoridades del cuerpo. Los demás representantes pueden seguir la sesión y votar mediante medios telemáticos. Las mismas reglas determinan el funcionamiento de las reuniones de comisión.

Estados Unidos: el Senado y la Cámara de Representantes previeron retomar sus sesiones tras un prolongado receso en medio de la pandemia. La pauta de funcionamiento que se viene manejando es la presencial, a punto tal que el Poder Ejecutivo propuso realizar testeos rápidos de COVID-19 a los legisladores, medida que los líderes demócratas y republicanos del Congreso se encargaron de rechazar. La avanzada edad de una buena parte de los legisladores estadounidenses -factor que los sitúa dentro del grupo de mayor riesgo frente a la pandemia- provoca que el debate sobre la votación remota se renueve cíclicamente.

Francia: su Asamblea Nacional funciona con un número reducido de representantes por grupo parlamentario, con derecho a voto por todo el bloque que cada legislador presente representa. Se han examinado por el momento los textos de urgencia para hacer frente a la crisis. Más allá de la actividad presencial que se realiza en el recinto, los legisladores que no asisten tienen la posibilidad de emitir su votación virtualmente, aunque ello tiene un valor simbólico y consultivo.(5)

Italia: su situación es similar a la del Parlamento francés en lo que respecta al funcionamiento presencial. Sin embargo, desde el 30 de abril los legisladores fueron habilitados a ocupar las gradas del público, lo cual les facilitó cumplir con el distanciamiento social, algo que no era posible tan solo con las bancadas reglamentarias. Además, se les permite votar con una tableta electrónica para evitar el acercamiento entre parlamentarios. Aun así, frente a la confirmación de siete casos de diputados contagiados por coronavirus el oficialismo italiano pidió que el Parlamento comience a sesionar de forma remota.

México: el Congreso funciona virtualmente en comisiones y sin dictaminar, pero se reunió de manera presencial para tratar una propuesta de ley vinculada a la emergencia.

Países Bajos: en los encuentros presenciales solo participa un miembro de cada grupo parlamentario; mientras que la actividad parlamentaria se desarrolla principalmente mediante videoconferencia y voto telemático.

Paraguay: tras cerrar con motivo de su entrada en cuarentena, debido a un caso positivo de COVID-19 en la Cámara Alta, el Congreso paraguayo retornó a la actividad y empezó a sesionar virtualmente el 14/4/2020. El consenso político a tal efecto fue absolutamente amplio. Gracias a ello la actividad parlamentaria, además, se transmite en línea por diversas plataformas (YouTube, Facebook Live, etc.) y canales de televisión de alcance nacional.

Perú: gracias a una decisión adoptada por el acuerdo de los bloques parlamentarios, desde el 13/4/2020 el Congreso cuenta con el programa informático para sesionar en forma virtual.

Reino Unido: el 26/3/2020 el Parlamento aprobó la ley de emergencia que empoderó extraordinariamente al gobierno para enfrentar la crisis; para luego -inmediatamente- adelantar su cierre por receso de vacaciones. Durante este cierre la Cámara de los Comunes se dedicó a mejorar sus sistemas de videoconferencia para que los comités lograsen mantener reuniones por ese medio. Mientras tanto, los parlamentarios resolvieron problemas de sus votantes en sus circunscripciones electorales y enviaron preguntas a los ministerios, que se vieron obligados a responderles. Pocos días atrás se aprobó una propuesta de “parlamento virtual”, con 50 diputados en el recinto -respetando la distancia social-, otros 120 sesionando vía Zoom y los demás siguiendo la sesión de preguntas al gobierno desde el portal oficial.

Rumania: su Parlamento -de conformación bicameral- se encuentra físicamente cerrado, aunque sigue funcionando bajo un régimen especial y desarrolla sus sesiones de manera telemática, por teleconferencias.

Rusia: no se ha previsto momentáneamente ningún sistema de votación a distancia, tanto para la Cámara Baja (Duma) como para la Cámara Alta (Consejo de la Federación). La actuación de los legisladores es presencial y, si bien ha reconocido mermas en la asistencia, tales funcionarios deben concurrir necesariamente para los plenos.

Uruguay: el Parlamento funciona de manera presencial, con medidas de distanciamiento social; más allá de lo cual se conformó una comisión bicameral especial -liderada por la vicepresidenta de la Nación- para implementar el sistema de sesión y votación por vía teleconferencia. Los bloques han llegado a un acuerdo político para implementar ese sistema frente a la emergencia.

El muestreo que hemos procurado sintetizar es demostrativo de que, si bien con un enfoque centrado en las cuestiones prioritarias que determina la pandemia, buena parte de los parlamentos de Europa y América se encuentran sesionando y funcionando; con una marcada tendencia hacia la incorporación de herramientas tecnológicas facilitadoras del teletrabajo.

III - FUNCIONAMIENTO INSTITUCIONAL FRENTE A LA PANDEMIA EN ARGENTINA

III - a) Panorama general en relación con los tres Poderes del Estado

Ante la crisis y los frentes de emergencia que debe afrontar la Argentina, el funcionamiento de las instituciones gubernamentales dedicadas a la administración, la legislación y el control judicial han sufrido diversos niveles de impacto. A expensas del aislamiento social, preventivo que necesaria y obligatoriamente recayó sobre la población, fueron diversas las respuestas que han surgido para evitar la parálisis de los organismos que conforman los tres poderes del Estado.

Algunas se han implementado con celeridad, sobre todo en el terreno de la gestión de los poderes ejecutivos nacionales, provinciales, de la CABA y municipales, que ante el desafío federal planteado por el COVID-19, necesariamente debieron servirse de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (en adelante, TIC) para actuar rápida, preventiva y coordinadamente ante esta pandemia. La inexorable inmediatez y las restricciones ante el contacto físico fueron determinantes en el planteo de ese esquema de innovadoras soluciones.

Factores similares, conjugados con la necesaria atención de inaplazables planteos jurídicos de variada índole (penales, laborales, de salud, ambulatorios; entre otros), llevaron a que los distintos fueros de los poderes judiciales pasasen a trabajar sirviéndose de herramientas telemáticas (firma digital, videoconferencias, aplicaciones informáticas de mensajería) habilitadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación(6) y por máximos tribunales, como -por ejemplo- la Cámara Federal de Casación Penal.(7)

En lo que respecta a los poderes legislativos, contamos con casos locales de paradigmático pragmatismo. Por ejemplo, el de la Legislatura de la provincia de Córdoba, cuyo cuerpo en pleno desarrolló una inédita sesión virtual el pasado 15 de abril, que permitió la aprobación de tres proyectos de ley presentados por la Gobernación, sin dejar de respetar el decretado aislamiento social, preventivo y obligatorio. A nivel nacional, trascendió que las Cámaras de Diputados y Senadores realizaron videoconferencias informativas con distintos ministros del Poder Ejecutivo, directamente conectadas con cuanto atañe al coronavirus.

Regionalmente, el Parlasur ha informado sobre las reuniones virtuales celebradas por sus comisiones de Asuntos Internacionales (que propuso la creación de un observatorio de seguimiento a la pandemia)(8), Trabajo (que impulsó medidas de protección al empleo ante la crisis desatada por el COVID-19)(9) y de Asuntos Económicos (que propició la creación de un fondo financiero para enfrentar la enfermedad en el MERCOSUR).(10)

III - b) Particularidades vinculadas al Poder Legislativo

Con las limitaciones temáticas que la atención del cuadro pandémico tiende a circunscribir, la actividad parlamentaria resulta esencial frente a la emergencia, para contar con la normativa fundamental en ejes múltiples que no se quedan en lo sanitario, sino que trascienden hacia la economía, el trabajo, el transporte; entre otros.

Tal extremo se agudiza por la circunstancia de que materias como la tributaria y la penal -que pueden ser de vital trascendencia en una delicada situación como la que estamos transitando- no está permitido que sean reguladas a través de decretos de necesidad y urgencia (del Poder Ejecutivo), sino solamente por leyes sancionadas por el Congreso.(11)

La validez legal de sesionar por medios virtuales o remotos de nuestro Congreso Nacional, puntualmente en lo que se refiere a la Cámara Alta, suscitó el planteamiento ante la Corte Suprema de una acción declarativa de certeza(12) por parte de la presidenta del Senado de la Nación, la doctora Cristina Fernández de Kirchner. Ello así se hizo en la búsqueda de despejar ciertas incógnitas sobre el nivel de seguridad jurídica que podría corresponderle a las leyes que sean sancionadas en el marco de aquella clase de sesiones no presenciales.

La Corte rechazó el planteo(13), no sin que la decisión conjunta de la mayoría señalara “…que el Senado de la Nación tiene todas las atribuciones constitucionales para interpretar su propio reglamento en cuanto a la manera virtual o remota de sesionar, sin recurrir a la Corte Suprema de Justicia de la Nación…”.(14)

La acción declarativa de certeza fue rechazada. Por otra parte, la observación de ciertos considerandos del voto mayoritario permite que el lector se enriquezca sobre perspectivas que trascienden de lo que surge, en sí, del segmento resolutivo que selló la suerte del asunto.

Un ejemplo paradigmático de lo expuesto lo vemos en el considerando 9, en cuanto enuncia que “…la parálisis causada por la pandemia exige de las instituciones de la República el desarrollo de los mecanismos que sus autoridades consideren necesarios para asegurar la permanencia de sus tareas”.

Asimismo, en el considerando 16, en cuanto refiere que “…el llevar adelante las sesiones del Senado bajo una modalidad remota en lugar de la tradicional forma presencial orbita dentro de las atribuciones propias del Poder Legislativo referentes a la instrumentación de las condiciones para crear la ley. Además, tal posibilidad no configura per se riesgo alguno de interferencia en las atribuciones de los demás poderes del Estado”.(15)

En lo que se refiere a la normativa del Congreso que determina su propio modo de funcionar es de incidencia la letra del artículo 14 del Reglamento Interno de la Cámara de Diputados de la Nación, que expresa: “Los diputados no constituirán Cámara fuera de la sala de sesiones, salvo los casos de fuerza mayor”. Asimismo el Reglamento Interno del Senado de la Nación, cuyo artículo 30 prevé que “Los senadores constituyen Cámara en la sala de sus sesiones y para los objetos de su mandato, salvo en caso de gravedad institucional”.

Cuesta pensar que no estemos ante un caso de “fuerza mayor” y de “gravedad institucional” producto de la pandemia y sus consecuencias. Por lo cual, pareciera que las condiciones que habilitan la “constitución de Cámara” fuera de la sala, se encuentran dadas.

De cara a lo que la CSJN ha enunciado como “…la manera virtual o remota de sesionar…”(16) se encuentran quienes entienden inexorable una reforma en los citados reglamentos internos, extremo que requiere de una mayoría agravada, que opera como una garantía para los bloques legislativos minoritarios; así como también quienes consideran que no necesariamente hacen falta cambios si se emplea una interpretación sistemática y global de la normativa vigente. En este terreno, se ha propuesto como salvoconducto el dictado de una resolución de la Presidencia de cada Cámara, con el expreso acuerdo previo de los presidentes de todos los bloques legislativos que integran el Cuerpo; todo ello, fundado el artículo 75, inciso 32), de la Constitución Nacional, en cuanto prevé que corresponde al Congreso hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina.(17)

Aun así, se han enunciado alternativas combinadas: presencia restringida de legisladores con derecho a voto por bloque parlamentario; sesiones con videoconferencia y votación electrónica remota (telemática) y -finalmente- sistemas que fusionan la presencia reducida de parlamentarios con votación electrónica remota (por mail cifrado con formulario o por voto telemático)(18). Hemos visto cómo operan estas alternativas a lo largo del muestreo que trazamos en el punto II de este trabajo.

De todos modos, el tema no se restringe a la circunstancia de “sesionar”, sino también a la actividad de “funcionar”(19). Por una parte, ocurre que -en términos generales- los parlamentos se pueden considerar divididos en dos grandes áreas: la “legislativa” (relacionada con el pleno, los legisladores, los bloques legislativos y las comisiones de trabajo -allí se realiza la labor legislativa propiamente dicha-) y la “administrativa” (vinculada con las estructuras de soporte y apoyo para afrontar con eficacia el trabajo legislativo -recursos humanos, gestión financiera, protocolo y asistencia técnica-).

Adicionalmente, cabe repasar que más allá de la trascendental función legislativa, otras múltiples tareas también le competen a nuestro Congreso: control político, representación, protocolo y hasta judicial (esto último, si se piensa en el rol de acusación que le incumbe a la Cámara de Diputados de la Nación frente a supuestos de juicio político al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema, en los que al Senado le corresponde juzgar).(20)

Las TIC, como herramientas, pueden aplicarse a todas estas áreas y funciones en lo que se refiere a la redacción de proyectos, su control de gestión y seguimiento, así como el de la legislación dictada en consecuencia y la publicidad de los actos de gobierno.

 

Este contenido que forma parte de la Publicación Temas de Derecho Procesal, dirigida por el Dr. Carlos E. Camps, es exclusivo para suscriptores de Erreius, podés ingresar al artículo completo haciendo click acá.

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(*) Juez de la Cámara Federal de Casación Penal. Presidente de la Comisión de Reforma del Código Penal (D. 103/2017). Doctor en Derecho Penal (UBA). Profesor Universitario (UBA, UTDT y UA). Codirector de la revista Temas de Derecho Penal y Procesal Penal (Erreius).

(**) Subsecretario letrado de la Procuración General de la Nación. Asesor de la Comisión de Reforma del Código Penal (D. 103/2017). Especialista en Administración de Justicia (UBA). Profesor universitario (UBA). Codirector de la revista Temas de Derecho Penal y Procesal Penal (Erreius).